养老保险体系将迎来新挑战 依靠生产率解决制度矛盾

简介：人口结构变化和经济快速增长上升对现收现付制的养老保险体系明确提出了根本性挑战，制度的可持续性、公平性与效率损失问题将在“十三五”期间愈发引人注目。养老保险体系暴露出的简单问题既有体制转型不完全的原因，也有经济发展不均衡的对立，亦有制度设计自身的缺失。改革的顶层设计无法意味着局限于制度体系内部调整，应当置放劳动力市场和整体经济框架之中。

制度长年平稳运营一直要依赖持续的生产率提高和经济发展，改革方向是创建与劳动力市场相适应的养老保险体系，构建养老确保与经济快速增长的双赢。养老保险体系步入人口改变与经济调整前所未有的挑战一是可持续性问题无法规避。预示着中国经济快速增长上升，“十二五”时期城镇职工基本养老保险也转入稳定发展阶段，参保职工年均增长速度从“十一五”时期的6.5%上升到3.9%，基金收益年均增长速度上升到10.6%，离退休人员增长速度早已多达工商管理职工，基金开支增长速度也打破基金收益，当期结余早已经常出现拐点。

“十三五”时期养老保险基金收益快速增长将持续上升，主要各不相同两个因素：一是覆盖率之后不断扩大的可玩性激化，劳动年龄人口开始意味著增加，城镇正规化部门低收入人员基本都划入保险体系，非正规部门和中小企业的低收入人员沦为扩面的主要对象，但受到低收入稳定性不低、缴付负担过重、账户可携带性较好等约束;二是缴付基数无法持续大幅提高，预示着经济快速增长上升和工资水平增长速度上升，与工资水平必要挂勾的缴付基数增幅也将实时上调。另一方面，养老保险基金开支将持续快速增长，某种程度各不相同两个因素：一是制度奉养亲率将减缓提升，人口老龄化步伐减缓，离退休人员将快速增长，多达参保职工的增长速度将是常态，过去十几年比较平稳的制度奉养亲率格局将被超越;二是养老金水平维持刚性快速增长，城镇企业职工养老金标准2005-2015年倒数以10%增长速度下跌，养老金刚性的增长速度甚至早已打破同期GDP、劳动生产率、城镇居民农村居民收益以及实际工资水平的增长速度。如果不改革，“十三五”时期养老保险有可能经常出现当期收不抵支现象。即便是悲观估算，假设基金收支之后维持“十二五”时期的趋势变化，预计到2019年基金收支平衡状态就不会被超越，当期结余上升到-618亿元，当期结余率为-1.5%。

若不考虑到各级财政补贴，意味着仔细观察养老保险体系自身运转状况，2013年2.3万亿元基金收益中包括了财政补贴3019亿元，扣减之后当期基金结余仅有为1200亿元，当期结余亲率从18.6%上升到5.3%。按照这一趋势2016年就不会经常出现当期收不抵支，养老保险体系将被迫依赖历史结余赖以为时隔。二是公平性对立依然不存在。

首先，双轨制背景下的养老金差距对立仍然较小。倒数十多年较慢速度下调企业养老金待遇，使得企业与机关事业单位平均值养老金差距从2005年前后的2.0倍上升到目前1.4倍，但这一差距依然无法被普遍拒绝接受。

若寄希望于依赖这一途径解决问题公平性对立，整个“十三五”时期依然要维持年均10%的幅度下调企业养老金，在宏观经济调整背景下其可玩性可想而知。其次，非常简单的“公平”不一定几乎合理，反而带给新的公平性问题。待遇调整规则早已瓦解了养老保险制度原则，既没与宏观经济指标(如GDP增长速度、城镇居民收益或工资水平快速增长)挂勾，也没合理体现微观个体的参保缴付情况。

第三，市场部门长年为公共或定公共部门养老佢，代际公平性早已留给隐患。以2012年来看，城镇企业职工养老保险的参保职工包含中民营企业占50%，而离退休人员构成中国有和集体企业占75%以上，国有和集体企业制度奉养亲率相似70%，而民营企业和外资企业的制度奉养亲率分别仅有为15.3%和3.4%。未来市场部门中的“新人”相继卸任，若养老保险体系无法长时间运营，他们的待遇不仅无法像今天这样持续大幅提高，甚至有可能不得不缩减。

三是地区流失对立突显。养老保险发展的地区差异远不如经济发展水平的地区差异，经济发展水平较高、人口高度核心区的地区养老保险大量结余，而经济发展水平比较迟缓、人口清净流入的地区面对不利的基金缺口。经济发展水平较低、制度奉养亲率低的地区偏向于自由选择更高的缴费率、更加较低的待遇水平，低缴费率减轻企业经营开销，巩固市场竞争力，吸管参保缴付的劳动力，影响地方经济活力和快速增长动力，更进一步妨碍基金收益和均衡能力，最后被迫倚赖低缴费率、较低待遇水平来保持养老体系运转，从而陷于缴付开销低、经济鼓舞严重不足、基金均衡能力差的不当循环中。

对于经济发展水平低、制度奉养亲率较低的地区，境况恰恰相反，偏向于转入一种缴付开销较低、经济鼓舞充份、基金均衡能力强劲的良性循环中。四是效率损失问题突显。养老保险制度不仅要充分发挥福利功能，某种程度也无法忽略其协商经济发展的功能，而后者被长年忽略。首先，卸任制度导致相当严重的低收入吸管效应。

转轨过程中养老保险制度分担着国企升格的包袱，容许一大批职工不规范地提早办理卸任，造成实际退休年龄相比之下高于法定退休年龄，养老金作为一种经济补偿鼓舞他们更加早于解散劳动力市场。根据国家统计局城镇住户调查数据研究表明，被养老金覆盖面积将造成40岁及以上人员劳动参与率大幅度上升51.0%，其中女性和男性分别上升44.3%和55.4%，现行卸任制度不仅带给较小的养老金缴纳压力，也导致宝贵的人力资源浪费;第二，卸任制度导致显著的工资抑制效应。

根据中国营养与身体健康调查和第六次全国人口普查数据估计，目前尚能处在60岁以下的劳动年龄阶段，一旁享用养老金一旁之后工作的人员相似700万人，一大批“弃而一触即发”的劳动者阻碍长时间的劳动力市场机制。根据国家统计局城镇住户调查数据研究表明，养老金覆盖面积将使劳动者的工资水平上升47.2%，其中女性和男性的工资水平分别上升39.0%和59.5%，现行卸任制度诱导了市场平衡工资水平;第三，养老保险体系导致劳动力资源错配。

双轨制导致体制内与体制外的人才流动性劣，保险账户可携带性差、地区移往后半段可玩性大妨碍劳动力跨地区流动。最为引人注目的是，养老保险负担过重变形企业用工不道德，一些中小企业采行违规躲避社保不道德，而按照规定参与社保的企业必须分担更高的人工成本，减少企业竞争力，导致技能和效率领先的企业实际工资水平反而更加较低，构成“工资凌空”现象，这对技术变革、产业升级和经济快速增长带给长年消极影响。依赖持续的生产率提高彻底解决问题养老保险制度对立养老保险制度从设计之初就分担着国企改革的转轨成本，构成了跟上阶段过低的缴费率、过分严格的卸任条件，专责层次过较低，制度拆分相当严重，卸任过程不规范，相当严重阻碍劳动力市场机制，依赖效率提高和经济快速增长来减轻基金流失、构建保险体系可持续性的妨碍更加大。

在人口老龄化减缓、制度奉养亲率提升以及养老金水平刚性快速增长的压力下，将被迫之后通过平稳甚至提升缴付水平的方式保持现有体系运转，在经济结构减缓转型、传统快速增长动力严重不足的形势下，这不致将更进一步减轻企业经营开销，妨碍劳动力市场和整体经济的效率改良，从而陷于“养老开销低—经济鼓舞严重不足—基金均衡能力差—提升缴付水平”的不当循环，这将激化中国掉进“中等收益陷阱”的风险，改革必需要超越这一困境。养老保险体系改革应当摆放于整体经济社会系统之中，显然之道是依赖持续的生产率提高和经济发展。改革的顶层设计无法局限于制度本身或系统内部，若意味着侧重自由选择何种制度模式、如何不断扩大基金渠道、否缩短退休年龄等内部政策调整，而无法持续提高未来一代人的生产率，不管自由选择现收现付制、基金累积制抑或是名义账户制，养老保障系统都将难以为继。养老保险体系改革的关键目标既要构建全体国民的体面生活，也要构建国民经济社会的可持续发展，改革的基本原则是既要反映公平，也要确保效率。

若能处置好两个目标、两个原则之间的关系，几乎可以将养老保障体系发展沦为一个最重要的“生产要素”，在经济社会发展中充分发挥不能替代的最重要角色，在增进劳动力市场发展和经济快速增长中公平地确保全体居民的福利。一个较好的社会保障制度应当是经济社会的“稳定器”、经济发展的“鼓舞器”以及收益分配的“调节器”。

创建与劳动力市场互为协商、统一多层次的养老保险体系是养老保险制度改革的基本方向。通过完备养老保险制度规则，理顺养老保险与劳动力市场之间的关系，避免养老保险制度对于人力资源配置和劳动力市场效率导致的变形，增进经济效率(特别是在是劳动生产率)提高和经济持续增长，一方面彻底解决问题养老保险体系可持续性等内在对立，另一方面为中国经济转型发展挖掘出新的快速增长源泉和“改革红利”，构建社会保障与经济快速增长的双赢。

养老保险体系与劳动力市场改革要实时前进(一)创建与劳动力市场协商的养老保险制度养老保险制度应当希望低生产率的人转入劳动力市场，让较低生产率的人解散劳动力市场，改革的当务之急是要密码制度性障碍、流动性严重不足以及经济鼓舞缺陷，应当优先考虑到以下措施：一是严苛规范卸任制度，防止过早地提前退休。较之于缩短退休年龄的政策调整，前提性的任务是坦率和统一法定退休年龄。一个富裕弹性的政策可以考虑到规定一个养老金低于申请年龄(如58岁或60岁)，在养老金待遇上给与必要约束，更加早于申请必需按照一定比例缩减养老金待遇，尽量地避免对于劳动力市场的影响，唤起大量闲置的“40、50”人员劳动参予积极性，既需要减轻养老金缴纳压力，也不利于不断扩大劳动力供给、提升潜在经济快速增长。

利用国家统计局城镇住户调查数据仿真分析表明，若需要严苛规范卸任制度，防止劳动年龄人员过早享用养老金，将需要提升40—59岁人员劳动参与率5.4个百分点，约带给2.2个百分点的潜在GDP快速增长。二是构建城乡与区域之间养老保险权利移往后半段。尽早构建部门之间、城乡之间以及地区之间的制度统一，养老保险账户可以预示着人口与劳动力的流动构建无缝交会。

尽早完备和实施双轨制改革，逐步构建从基金堵塞运营改向基金专责运营，减少公共部门与市场部门之间的人力资源流动成本，提升资源配置效率。完备城镇职工基本养老保险与城乡居民养老保险之间的移往后半段政策，保证账户可以双向权利流动，确保参保者的养老确保权利在城乡之间流动过程中不受损失。养老保险制度的全国专责应当在“十三五”期间获得实质性突破。

三是贯彻减少养老保险缴付开销。遵循“拉弗曲线”的规律原则，应当探寻一个符合中国经济发展阶段的社会保险拟合缴付标准，创建一个不利于低收入不断扩大、企业生产效率和劳动生产效率提高，也不利于不断扩大参保覆盖率和基金收支平衡的缴付水平。建议将企业开销的20%费率逐步上升到10%-15%，个人开销的8%费率应当仍然提升或必要上调到5%-6%，希望中小企业、小微企业以及自雇低收入人员参保，对于缴付给与必要的财政补贴。

四是尽早已完成养老保险“费改税”。养老保险费改变为养老保险税不仅不利于减少征税管理成本，更大优势在于需要提升制度的专责层次，不利于养老保险关系和劳动力更为充份的流动，从低收入和经济快速增长视角来看，社会保障税是一个更佳自由选择，“费改税”可以划入财税体制改革中并在“十三五”时期已完成。五是适当调整法定退休年龄。

缩短退休年龄并无法彻底解决问题现行制度的深层次对立，“小步慢走、趋向做到”的改革方案也无法全然以养老基金均衡为评估标准，关键立足点是适应环境预期寿命快速增长、低收入能力提高的经济社会发展大趋势，侧重增进劳动力市场发展和经济持续增长，明确方案的制订某种程度要推崇顾及公平与效率。(二)创建完备统一、多层次的养老保险体系在处置养老保险体系与劳动力市场和经济发展之间的关系，有效地解决问题养老保险制度的鼓舞兼容问题基础上，如何调整养老保险体系框架，如何自由选择制度模式等争辩焦点，并非只有唯一路径，更加不是几乎到底。

养老保险体系的基本框架应当最少包括以下三个支柱。第一支柱是创建一个非缴付、健基本、全国专责的社会养老金。以确保公民基本权利和国民待遇为原则，一个不高于城市低于生活确保标准的国民养老金计划是合理且不切实际的方案，以2014年为事例，假设全国60岁及以上老年人按照城市平均值低保补助金水平享用国民养老金，财政每年开销大约为6700亿元，仅有相等于GDP的1.1%，全国财政总收入的4.8%，需要保证10%-20%的养老金替代率，也为第二支柱的缴费率上调获取了空间。第二支柱目的获取一个风险共济、强化确保水平的机会。

遵循收益与贡献对等原则，政府的责任首先是创建一个全社会集中风险的平台，其次是获取辅助的确保资源。改向名义账户制为是不切实际的但并非唯一的自由选择，名义账户制在筹资方式上保有现付现收制，而在待遇确认上采行缴付确认型，即在缴付与待遇之间创建更加必要的关联，这一折衷方案到底否需要挽回中国养老保险体系，关键还要看新的制度否需要有效地解决问题劳动力市场变形、否需要构建制度与市场经济的融合。只要需要鼓舞个人维持身体健康、提升技能、延后卸任和提升生产率，较好运营的几乎累积的缴付确认型(如智利)和名义缴付确认型(如瑞典)都可以沦为较好的自由选择。

第二支柱有适当设计两个比较公平、可移往交会的政策工具：一个针对有雇员、以工资性收益居多的劳动者，即职工养老保险;一个针对非低收入或无雇员的人员，即居民养老保险，其缴付标准、待遇确认等制度设计应当与职工养老保险完全一致，但参保决策是自愿性而非强制性，用人单位缴付部分由个人分担，对于类似群体可以给与财政补贴。两个政策工具之间无障碍交会，以确保劳动者在低收入方式转化成、出入劳动力市场过程中成功装载养老保险关系。

现有的城乡居民养老保险制度必须展开调整，将基础养老金转至第一支柱，即划归国民养老金，将低水平的个人账户转至改革后的居民养老保险的个人账户之中。第三支柱目的获取一个更加多样化、差异化确保水平的机会。政府的责任主要是监管责任，但可以为其设施必要的鼓舞或希望政策，制度设计上不仅拒绝缴付确认，而且实施几乎累积，收益必要与缴付贡献、运营状况挂勾，政策工具一般为职业年金或企业年金。政府在希望年金发展、规范市场化运营体系、集中系统性风险等方面充分发挥理应职责，之后完备“延后征收”模式，即征税—征税—纳税(EET)，年金缴付环节和投资环节实施税收减免，年金保险费环节针对年金待遇征税个人所得税。

(三)完备养老保险涉及制度和政策一是大力应付历史债务或转轨成本。国企升格留下社保体系的历史开销，大自然应当首先由挣脱包袱的国企来偿还债务，在操作者上最少可以考虑到三个自由选择：一是逐步提高国有企业收益交纳比例，追加部分优先用作养老保险基金;二是国有企业资产所求或直管给养老保险基金，国有资本可以通过产权交易市场或公开发表拍卖会出让给非国有资本，将国有资本所求的部分资金必要拨给转入养老保险基金;三是落成国家社会保障储备基金，国有资本直管是储备基金的来源渠道，打开储备基金用作空缺历史债务具备逻辑合理性。

二是规范和扩展养老基金投资运营。创建更为市场化的运营机制，可以考虑到以目前全国社保储备基金的投资模式和收益为基本参照，集中风险，拓展投资运营渠道和范围，按照目前政策调整方向，充分利用资本市场和货币市场的投资空间，逐步提高债券、股权、信托贷款的范围和比例。同时，容许和希望市场化的国内外专业投资机构参予养老保险基金运营，通过引进规范的市场竞争机制强化基金电子货币保值能力。三是创建合理、长时间的养老待遇动态调整机制。

养老待遇的调整既要做公平，也要保证合理，防止不合理的福利竞赛，福利快速增长应以无法打破经济快速增长、劳动生产率快速增长或居民人均收入快速增长，充分考虑经济发展水平、生活成本水平等因素。尽管2016年卸任人员养老金待遇增幅上调到6.5%，但这依然是一个折中的照相机决策，建议用于全国统一的参数或指数，设计一套科学、合理、可意识到的养老金调整机制。

四是强化养老保险与社会救助等制度的协商。第一支柱的国民养老金必须与低于生活确保、计划生育老年补助金、高龄生活补贴等政策交会，保证基本福利制度既需要有效地减贫，又防止不公平的反复确保。低收入家庭参与第二支柱或第三支柱养老保险，可以依据家庭收入状况、布施开销等情况制订反对政策，给与必要的保险缴付免除。五是希望卸任人员权利出入劳动力市场。

建构较好的公平低收入环境，完备劳动合同、社会保险以及个人所得税等政策，避免卸任后老年人再度转入劳动力市场的制度性障碍，探寻最低工资制度免税、免除所得税和社保费以及灵活性的劳动合同等，大力研发老年人的潜在人力资源。六是完备养老确保法制建设。

强化社会保险体系的独立性，将社会保障制度与财政税收制度放到同等最重要的方位，在法律上具体个人、单位和政府的权责关系，不准将养老保险作为地方竞争的政策工具或转变养老保险资源的用途，研究制订专门的《养老保险法》，减缓前进实施税收法定原则，尽早将社会保险费或税划入其中，涉及费率或税率调整由全国人大常委会审查会确认。声明：凡本网车站标明“来源：沃保网”的文章，版权均属沃保网所有，如须要刊登，请求再行读者《内容刊登许可解释》，按照涉及规定取得许可。予以许可，禁令刊登、摘编，如有违背，追究责任法律责任；资讯内容中如有提到保险产品信息仅供参考，明确请以保险公司官方月条款不尽相同；如有牵涉到信息准确性偏差，请求联系沃保官方客服。

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